反补贴税中美贸易新博弈

作者：来源：日期：2013-12-11 15:38:22 人气：标签：

美国与中国之间的贸易关系似乎很少能有让人感到轻松的时候。3月30日，美国商务部宣布对来自中国的铜版纸产品征收10.90%-20.3%不等的临时反补贴税，首次对中国无情地扬起了反补贴税的利器，美中贸易冲突出现升级的苗头。

美国自相矛盾

反补贴税是指一国为抵消他国企业因政府补贴所获得利益而征收的一种特殊关税。根据美国商务部的初裁结果，由于向美国出口的中国铜版纸生产商获得了政府给予的补贴支持，因此，美国将对中国的铜版纸出口企业初步征收18.16%的平均税率，其中，对中国金东纸业征收的税率高达20.35%。金东纸业是目前我国规模最大的铜版纸生产企业，2006年出口量达到40万吨左右。美国的反补贴税可谓有的放矢。
美国对中国企业征收反补贴税开了其对外贸易史的一次先河。按照1984年的美国成文法规定，美国反补贴法并不适用于“非市场经济国家”，而且在美国司法诉讼中被确认为判例，并始终未予改变。虽然当时的法律条款中存在着可以适用于市场经济导向行业的模糊规定，但美国商务部对于市场导向行业的测试标准规定的条件太苛刻，几乎没有哪个非市场经济国家的行业能够通过测试。因此，在对中国大开杀戒之前，美国还没有对一个“非市场经济国家”发生过征收反补贴税的先例。
一方面矢口否认中国为市场经济国家，另一方面又对中国架起反补贴税的屠刀，尽管自相矛盾，但美国商务部部长古铁雷斯仍振振有辞。这位屡次来到中国的铁腕部长认为，时代变了， “2007年的中国不是20世纪80年代中期的苏联、东欧集团的经济状况。中国的公司会根据补贴作出反应，而且我们可以合理地估量出这些反应。”显然，美国当局作出对中国企业征收反补贴税的决定并不是建立在客观的市场调查基础之上，而是基于“时代的变化”或者主观性的“估量”。
仔细分析起来，美国对中国企业动起反补贴税的心思也不是一天两天了。早在2005年7月，美国众议院通过了《美国贸易权利执行法案（修正案）》，该法案首次将美国征收反补贴税的适用范围扩大到中国等“非市场经济国家”。今年1月，美国众议员戴维斯和英格利希提交提案，要求对包括中国在内的非市场化经济体适用反补贴法。2月2日，美国正式向WTO提出申诉，指责中国为国内制造商提供补贴以刺激某些行业的出口。显然，美国在反补贴一题上对中国发难可谓蓄谋已久。只不过让中国难以接招的是，尽管最终的裁决要到10月中旬才作出，但根据规定，美国商务部的决定刊载在美国联邦公报之后立即生效，海关将对中国铜版纸产品可以行使扣留关税的权力。

保护主义的新元素

并不像古典政治经济学家大卫·李嘉图所描述的那样，自由贸易可以让所有的国家和所有的阶层成为受益者。国际贸易史实际是一部冲突史。在贸易过程中总是有受益者和受损者。在中国融入全球化的过程中，在非熟练劳动力非常丰富的背景下，中国企业形成了竞争者不可具备的成本优势。因此，来自中国的进口产品对美国制造业企业主以及蓝领工人产生冲击和影响似乎就不可避免。而在政治经济学意义上，受损的少数人群体总是容易形成集体行动的群体，由制造业企业主和工会形成的强大院外游说集团，一直在对美国政府和国会施加压力，要求对中国实施制裁。
实际上，在美国国会，少数保守主义议员一直就在鼓噪和酝酿使用反补贴税手段来对付中国。不过，按照美国的宪政，要改变一项在司法判例中确定的原则，需要通过立法手段来加以推翻。因此，国会中陆续有议员尝试推动立法，迫使行政部门对中国使用反补贴税手段。但是，在美国，要完成一项立法程序繁杂，为期漫长，成事并不容易。
来自俄亥俄州的新页公司自告奋勇地站了出来。这个年销售额只有20亿美元的造纸公司在2006年10月向美国商务部提出诉状，指出中国进口铜版纸已经让其关闭了一条生产线，要求对中国公司征收反补贴税。而据《纽约时报》的报道，美国商务部对待新页公司的态度是“如果他们能够提出一个明显的案例，商务部将审查长期以来不对中国补贴作出挑战的政策。”
获得了尚方宝剑的新页公司随即提出了两个经“调查”后得出的结论：中国公司从巴西购买木材运到中国，生产后再运到美国销售，没有道理会比新页公司的产品还要便宜；中国国内诸如水、电产品之类存在政府补贴，造纸业的其他方面都大体相似。令人啼笑皆非的是，如此粗糙的推论竟然被美国商务部认可和接受。
美国政府此次之所以在对中国反补贴问题上与国会趋于一致，完全与美国目前的政治环境密切相关。随着美国的贸易保护主义浪潮一波高过一波，民主党在国会上台更让布什政府在贸易问题上节节败退。目前，美国的对外贸易政策正处于关键时期，即面临美国民众就自由贸易能否带来好处的怀疑，以及总统“快车道授权”即将到期的局面，布什正犹豫是否要作出重大让步，来换取民主党对自由贸易的支持。美国国会对白宫的对外贸易协定有90天的审议期，布什的“快车道授权”将在6月底到期。而在美国与拉美国家之间自由贸易协定(FTA)尚未达成的情况下，布什政府需要寻求与掌控国会的民主党在贸易问题上的进一步支持。中国对美出口商于是就成为了美国国内政治力量进行互相交易的筹码。而在某种意义上而言，对中国企业征收反补贴税就意味着美国贸易保护主义者的一次新胜利。

贸易冲突的升级

中美之间的贸易摩擦主要源于双方不平衡的贸易关系。据美方统计，美国和中国的贸易逆差在2006年达到创纪录的2325亿美元，占当年美国全部贸易逆差的近三分之一。美国国会和政府将这种结果归咎于人民币汇率的低估。因此，通过要求人民币进一步大幅升值来纠正中美之间的贸易逆差就成为美国对中国频繁打出的一张“王牌”。不过，在中国政府已经对人民币升值作出积极承诺和人民币自2005年7月以来已累计升值约7%的背景下，美国政府还想继续借此大做文章就显得底气不足，即便是一向在人民币升值问题上态度强悍的民主党议员舒默也开始改变“口风”，称要寻找“符合国际贸易规则”的新方法。
实际上，在不断对人民币施加升值压力的同时，美国运用关税、反倾销、知识产权等等贸易制裁手段来打击中国出口企业的行为一天也没有停止过。特别是在中国加入WTO之后，美国首先拒绝承认中国的市场经济国家地位，其目的就是能够在反倾销法的框架下，利用第三国生产成本来核定中国企业产品价格是否存在倾销行为；然后今天又开不对非市场经济国家征收反补贴税的先例。从客观角度来说，美国征收反补贴税，无疑是自己征收反倾销税的前提条件。
要求中国开放金融市场是美国向中国政府释放出一个最新信号，但由于金融市场的特殊性，中方显然不会对美方作出积极回应，于是寻找能够对中方造成更大压力的举措就成为了美国政府不二的法门。巧合的是，第二次中美经济战略对话即将于5月在华盛顿举行，而抢每一个关键时期给中方施压似乎是美方一贯的作风，只不过是以前借炒作人民币汇率说事，而这次是拿反补贴造势，并且同时试图给中国一个警告，今后可能会有更为严厉的措施。
因此，不断地对中国提出新的要价，又不断地用新的贸易制裁措施促成自己目的的实现，美国本次对中国挑起的反补贴事件决不是一种孤立的行动，而是美国对华整个贸易政策调整的一个试探。它不仅拉开了其对华贸易的新争端，也折射出中美贸易冲突升级的可能。正如《纽约时报》分析的那样，美国对中国企业开征反补贴税是美国政府对华贸易政策的“重大改变”。美国有政要也表示，这个决定比起过去的10年来说，是针对中国更强硬贸易政策的最重要一步。

中国不会小觑

资料表明，美国自中国进口的铜版纸每年为2.2亿美元，只占美国从中国进口总量的不到1%，因此，单从美国对中国产品开征反补贴税而言，中国出口企业所遭受的影响不会太大。但是，如果将该事件放在中美贸易的大盘甚至全球贸易格局之中，中国就不可小视。
值得高度警惕的是美国政府这次针对中国的反补贴税决定很有可能形成“羊群效应”。一方面，若美方从铜版纸身上撕开了反补贴税的口子，美国的钢铁、纺织和木材制品等都会提出类似的诉求。另一方面，一旦美国对中国的惩罚性税率得以实施，其他WTO的成员国可能也会以此向中国征收反补贴税。更有甚者，虽然在WTO《补贴和反补贴协议》中，对补贴定义、产业损害的认定、补贴和损害的因果关系都有严格规定，但关于补贴数额的确认、损害的确认、补贴和损害之间因果关系的认定等方面却具有很大的随意性，所以如果此次美方目的得以实现，国际上针对中国的反补贴规则就会被大量滥用。
对于中国企业而言，除了必须面对一系列的反补贴调查之外，还面临着对方反补贴和反倾销同时适用的威胁。一般说来，反补贴调查比反倾销调查具有更大的危害，因为从涉及的产业来看，反补贴调查具有更广泛性，将涉及中国所有产业；这就可能意味着很多中国产品将遭受二次征税——一次反倾销税和一次反补贴税。中国产业和企业的竞争优势将因此大打折扣。
不仅如此，由于补贴一般都被认为是政府行为，政府就理所当然地成为了反补贴的调查对象，依此审视，反补贴就更具有政治上的意义。因为在反补贴调查期间，一国政府对经济的控制和干预将受到他国的间接干涉，其对经济的调控手段也会受到很大限制。从本次事件来看，中国为了减少美国对我国提起的反补贴调查，很可能按照美国所设定的市场经济标准，自动减少对产业的扶持，这无疑会影响我国的宏观调控政策和总体经济计划的运行和实施。也正是如此，中国政府对美方已经作出了及时且强硬的回应，强烈要求美方重新考虑反补贴税的决定，并同时保留维护正当权益的任何权利。
当然，对于中国政府而言，除了进行积极的抗辩之外，更应该及时调整和规范自身的贸易政策，取消对企业的各种补贴，同时要与美国国内从中美贸易中获益的利益集团达成一致，通过他们游说美国国会以达到其改变政策的目的，另外，我们还要努力发挥中美双边战略性对话的作用，力争通过沟通来化解贸易矛盾。

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