直面苏南发展三大忧患

作者：来源：日期：2012-10-10 10:51:05 人气：标签：

长三角现在炙手可热。以上海为龙头的长三角都市经济圈呼之欲出，评论者认为此间正在形成世界第六大都市圈，并将在可预见的时间首执中国经济牛耳。费孝通教授1997年在论及长三角的前景时也认为，与珠三角相比，长三角要更“熟”一些。“如果现在定位比较准确，将来搞得好的话，可以超过香港”。
在长三角的北冀，曾以“苏南模式”名噪一时，当前则在利用外资、城市发展等方面创造奇迹的苏南，“正面临历史上最好的时期。”这块以苏锡常为主体，领21区、10县（市）、314镇的地区，正在经历高速增长期。尤其是苏州，2002年GDP达2080亿元，位居全国城市第五；财政收入达到290.8亿元，继续保持江苏全省之首。在“苏南模式”终结之后，苏南又迎来新的辉煌。然而，在苏南繁荣的背后，仍面临不少结构性忧患，这些忧患被经济的高速增长所掩盖，但却实在地在发生作用，相当程度上影响着苏南未来的走向。本文试图管中窥豹，以回应6年前费孝通教授“如果定位准确”的告诫。
忧患一：公司化地方政权模式
这主要表现在两个方面：一是招商引资几乎成为地方政府考核与政绩的惟一标准，为此税收、土地不断突破底线；二是园区开发主体模糊，政府几乎代办一切。
外资已经成为拉动苏南经济的引擎。为了引进外资，各地极尽能事，甚至恶性竞争。常常会出现这样一种情况：一个地方在谈某外资项目时，另一个地方闻风而动，利用各种力量、关系，多方游说，甚至不惜损害地方收入，提出更优惠的政策，志在必夺地将别人嘴里的“肥肉”挖到自己碗里。而“税收”与“土地”动辄成为地方官员吸引外商的两张“王牌”。苏南不少地方早已突破“两免三减半”的企业所得税优惠政策底线，老企业的33%的企业所得税中，3%的地方所得也大多是先征后返，甚至于“五免五减半”的政策也在一些地方暗中执行。与此同时，土地价格也开始出现恶性竞争。某些地方地价仅5万元/亩，个别地区甚至更低，相对之下，目前珠三角的地价大致在25万元/亩的水平。按目前开发区用于基本建设的费用，一亩地大致需15万元左右，现行的地价却让政府每亩倒贴10万元。缺口怎么补？各地变通方法不一而足，譬如先交国家土地出让金，开发区留用企业3年利润就是一种变相减税的办法。
招商引资已经呈现过度竞争的某些地方，甚至于招商机构主动配合外商，通过钻政策空子做手脚，以吸引外资进入。日本三菱商事法务部的一位人士说，常常有些乡镇给出了不可想象的优惠，这让人摸不着头脑。
如是做法现在已经开始让某些地方有苦难言。企业所得税的大幅返回造成了政府财政负担的加重，结果表面上外资报表数量喜人，到处外企林立，实则地方财政拮据。反过来为某些官员利用权力寻租提供了诱因。有些外资摸准了某些地方为引资不惜代价的迫切心态，故意多方谈判，最大程度地谋取利益。结果“渔翁得利”，受损失的还是地方。
近些年来，相当一批中小台资企业将资金撤到苏南尤其是苏州一带。这其中有珠三角原来“两免三减半”的优惠政策已经到期，台资需要寻找新的一段“两免三减半”时期的缘故。苏南如果仅靠拼税收、土地吸引外资，而不注重改善投资软环境，三年之后，谁敢保证这些台资不“另择他枝而栖”？
苏南现在各类“园区”增长迅速。仅苏州就有6个国家级开发区、9个省级开发区。在“园区”遍地开花的背后，到处可以见到各级官员忙碌的身影。招商、规划、建设、税收……忙得不亦乐乎。按管理体制分，中国当前的开发园区大致有：企业为主的开发体制、政企分离的管理体制、政企合一的体制、整个开发区合一的体制、开发区与行政区合理的管理体制、“封闭管理”的体制6种（方元龙，2001）。但在苏南，却以政府主导居多，各园区管委会的领导都由地方政府党政主要领导兼任，政府决定资源配置，包办园区一切，成了园区最大的“老板”。
有学者指出，苏南存在的政府对企业超强干预、党政力量在市场领域溢出的现象，在上世纪乡镇企业兴旺时即现端倪。当年“苏南模式”最为普遍的概括就是“三为主一共同”：以集体经济为主，以乡镇企业为主，以乡镇工业为主，以市场调节为主，实现共同富裕。这背后是四个字：政府推动。社区政府是企业最初的发动者，资金提供者，外部交易保护者，还是企业内部分配的主宰者。之后到上世纪90年代末，政府又主导了苏南乡镇集体企业的改制。今天政府又将热情转到招商引资，不少地方党政一把手热衷于是，代替企业先行投身于市场之中。
丁学良（2000）曾指出，中国对社会生活和经济生活的管理、调整通常有几种方式：宪法—法律—行政命令—政策—领导指示—领导意见。越向右，管理方式越多变；越往左则越稳定，也更趋向于透明和可预测。在后者情况下，企业才会基于长远考虑发展，投机、诈骗行为才会减少。苏南的引资，如果一以贯之以税收、地价等政策作诉求，而不注重建设公平、透明、稳定的制度环境，那么地区的持续发展难免成为空中楼阁。
从国家与社会的关系看，苏南地方政府处于强势地位，国家的边界渗透到社会和市场，致使后两者本应自我生成的自身组织力量成长遇到抑制。苏州商会曾是近代中国最大的商会组织，现在却形同虚设。在东部沿海正处于美国社会学家Rona-Tas所谓“重建”阶段的今天，我们遗憾地看到，苏南基本还是一个“强国家对弱社会”的架构。
忧患二、“地区生产者”角色与本地生产力衰败
苏南招商引资的成就，相当程度上还是廉价劳力、廉价土地和优惠税收等短期政策在起作用。而且这些以外资为主的开发区更多的只是一种“经济飞地”。外资项目以二产为主，二产中又是以加工工业为主，且加工的是整机上的零配件，加工方式多是劳动密集型的简单操作。苏州立志成为全球重要的信息设备制造业基地，苏州与昆山最有代表性的产业是鼠标、显示器笔记本电脑、手机和数码相机。但是仔细分析，这些至多只是信息技术的外围产业，而且全是装配，这只能归于制造业。各类外资的研发基地、核心技术、中间体及市场销路都由外资高层掌握，地方无从分享。在这个意义上，苏南的所谓高新技术信息产业，至多只是披着信息技术时髦外衣的进、来料加工。有经济学家尖刻指出：“如果说苏南是‘外资的天堂’，还不如说是‘制造业天堂’，甚至是‘加工业天堂 ’。”
苏州一度希望通过引进外资来改造国有企业，现在看来，这种想法有些一厢情愿。原来的“四大名旦”（长城电扇、孔雀电视机、香雪海电冰箱、春花吸尘器）成了“四大负担”。以虎丘牌相机和苏州、登月牌手表为代表的精密制造业与传统的丝绸织造在外资兴旺的景象之下走向衰落。这种本地生产力的衰败主要表现在：（1）经过前些年与外商合资、合作的筛选，剩下的本地内资企业大多历史包袱沉重，尤其国有企业经营困难，效率低下。（2）本地企业外向配套能力不足，无法满足外资企业就地就近寻找协作伙伴的需求。据苏州市经济技术开发区研究会的资料，在苏州14个国家级和省级开发区中，9个开发区内的内外资协作配套项目尚处于基本空白状态，只有5个开发区的175家外资企业与苏州134家本地企业建立配套协作关系，而开发区内外企的数目是2100多家。（3）本地企业技术创新能力弱，拥有自主适应高新技术产品少。（4）与沪浙相比，苏南个私经济发展明显落后，后劲不足、总量偏小的问题十分突出。例如苏州原是中国丝绸纺织服装最为发达的地区之一，但1990年代以来，该行业日趋式微，出现了全行业亏损。个私经济的滞后，既有“路径依赖”的缘故，也与吴文化中注重秩序，缺乏熊彼特所谓的“创新”精神有关。
苏南成为制造业基地已现端倪。但其这样一种“外强内弱”的经济架构，决定了它在很大程度上受制于国际资本结构及其变动状况。自主性阙如。在这个意义上，如果不解决好 “定位”问题，仅仅满足于充当境外企业的“地区生产者角色”，苏南当前的优势将会是昙花一现。
忧患三：区域分割与城市城镇化
苏南无论在“苏南模式”时期还是“新/后苏南模式”时期，都是政府推行的强制性供给主导型改革。由此带来的影响无所不在。比方说，当前苏南乃至长三角面临的最大问题就是行政条块隶属关系所带来的区域分割。各自为政、市场分割、地方保护、恶性竞争、重复建设等问题都已露出苗头，尤其是产业同构，更遭世人诟病。
苏南各地自然禀赋、社会条件十分相近，产业结构相似系数几乎接近100%。1980年代曾因此爆发了棉花大战、蚕丝大战和钢铁大战。今天，产业同构虽有所缓解，但仍未有效解决。1890年，马歇尔在《经济学原理》中指出：“工业往往集聚在不同的地区，各个城市在一组关联产品上进行专业化生产。”然而苏南内部分工协作的“斯密动力”遭致行政分割阻隔。要素布局分散化，影响了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。如果单从发展路径看，苏南各地各有特色：江阴走资本经营，昆山是台资主导，常熟是市场带动，张家港依托港口，吴江、太仓侧重私营经济。但从产业结构上看，却都注重依托“三外”，集中在机构、电子、服装、制药等几块主要产业。进入新世纪，苏州将城市定位于：“要努力成为全球重要的信息设备制造业基地，……建设生态环境优美的旅游度假基地”；无锡是：“建成区域性交通枢纽，建成长三角重要的现代制造业基地，建成国内外著名的旅游胜地”；而常州则要“建设现代制造业基地，加快发展高新技术产业，用信息化提升传统产业，实施产业转移”。苏锡常三市的定位何其雷同。这种定位并非基于目标，更多则是源于现实产业结构。
区域分割也影响了苏南城市化的质量。粗略分期，改革以来，苏南的城市化可分为两个阶段：一是在1980年代以乡镇企业带动的小城镇建设。这是一条发轫于农村工业化的就地城镇化道路。1980年代以来，苏南农民“离土不离乡”，白天进城（镇）务工，晚上返村居住，实现了人口和生产要素配置的“双就地”：即农村非农产业由乡、村集体“就地兴办”；农业剩余劳动力向非农产业的转移采取“就地转移”。这种以“离土不离乡、进厂不进城”为特点的农村工业化道路，既是城乡二元结构制约所致，又对二元结构产生冲击，也相当程度上决定了苏南城市化的路径。到1991年，常熟、张家港、昆山分别建市，苏州建制镇非农人口占全市非农人口的比例接近30％。第二阶段是以开发区建设带动城市扩容增量为标志的工业化带动时期。在整个1990年代，苏州一地以年均递增1.1个百分点的速度实现城市化。
但是与超常发展的工业化水平相比（苏南的工业化已经接近中晚期），苏南的城市化平均水平却只接近35％左右，而且中心城市集聚效应不足，在中心城市－中小城市－小城镇三层网络城镇群体中，后二者资源聚集过多，影响了中心城市的发展，出现了城市城镇化的状况。《人民日报》几位记者曾描述了苏南城市化和工业化不协调的几幅图景：几个大城市都是“县包市”，市区建设拉不开骨架，三产发展缓慢，难以接纳更多的农民进城就业；村镇密集，设施服务效益却不佳，而且镇区占地过多，土地资源难以合理利用。
对苏南而言，城市带是城市化发展的方向，具体的传导机制是通过中心城市的“极化”与对周围非中心城市的“扩散”两个先后顺序来实现。
经济学家杨小凯将城市的集聚效益分为两类：一类是从事制造业的人集中居住便于改进交易效率和促进分工，二类是交易集中到一个中心地点，大大降低了交易费用。其实工业化、城市化到一定阶段，要素和人口向城市的集聚势成必然。中心城市极化效应的产生，在于其相对有利的自然、经济、社会条件，不断通过交通运输和通信手段，通过流通网络，将周围地区的物质、资金、人口和信息集中到城市，使城市成为区域社会经济活动中心，从而形成“发展极”。当城市极化到一定程度，形成相当能量时，扩散将占主要地位。能级越高，扩散力越强，扩散范围也越广。中心城市在扩散中不仅自身得到发展，更重要的是，中心城市通过扩散效应带动整个城市群发展。而无论理论还是实践都表明，在人口密集、经济发达的地区，散装形态的连片城市群将逐步取代点状聚集的单个城市组合。
苏南的中心城市仍处在极化的起步阶段。以苏州为例，苏州的各项冒尖经济指标，其实是包含了五个县级市的“大苏州”。昆山、吴江、常熟、张家港、太仓，只要少了一个，苏州的排名就会大大后退。2002年苏州的GDP、吸引外资、自营出口额三大指标中，分别有67%、60%、50%是代管的县级市创造的。而且，由于中心城市“极化”效应不强，而下属县市“诸候”实力强大，苏锡常三市面临的难题，一个是中心城市“合法性危机”，还一个就是如何在市场配置资源的今天，增强中心城市的“极化”能力，阻止下属的离心倾向。这是三市在与以上海为龙头的长三角地区错位发展中亟待解决的问题，不仅具有理论上的意义，更多的是现实中的作用。

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