如何破解乡村债务问题的研究

                 西南财经大学财税学院  任纹颉

摘要：乡村债务数额今年来不断增长，已成为制约农村经济发展，危及农村社会稳定、影响政府形象和农村干群关系的一个突出问题。研究乡村债务的破解问题。对积极防范和治理乡村债务风险、维护乡村稳定、推动乡村发展、构建和谐社会，具有重大的理论价值和深远的现实意义。下面以河南省南阳市为例分析我国乡村债务问题。

关键字：乡村债务  现状  破解措施

  一、乡村债务的概念

  乡村债务的概念直接关系到乡村债务的主体与涵盖面，关系到乡村债务统计的范围、数量及其有效与真实性，关系到如何寻求乡村债务的成因与化解措施，是研究乡村债务的前提条件。参照财政部《会计准则》和《民法通则》第84条的规定，从会计学与法律学的角度科学界定了乡村债务的内涵：乡村债务，是指乡村中一方当事人负有在将来某个时间向另一方当事人支付现金(包括存款)或商品、劳务的义务。就本质而言，乡村债务既是一种经济行为或经济关系。也是一种法律行为或法律关系，这种行为或关系具有相对性、强制性和有偿性特征。关于乡村债务的外延，本人认为乡村债务的涵盖面不能过于狭窄，而应包括乡村范围内(即介于城市之间由多层次的集镇、村庄及其所管辖的区域组合而成的空间系统内)所发生的一切债务，是乡村范围内的乡镇政府、乡镇经济组织(包括集体经济、个体经济、私营经济、联合经济、股份制经济等各种经济类型的乡、村两级经济组织，家庭经济也包括在内)之间及其与国家、金融机构、国有企业等单位在发生经济关系的过程中所形成的债务的总和。

 (一)南阳市乡村债务的发展历程及现状

    南阳市的乡村债务是社会转型效应与制度失范的产物。1978年以前，我市乡村经济基本上处在同一水平线上。集体经济的基础较为扎实，大部分村级财力都有结余．基本上不存在乡村债务。改革开放以后，随着我国农村经济体制改革的逐步深入，特别是1984年废除人民公社、建立乡镇一级政权后，农村的社会经济结构发生了一些新变化，农村经济体制与管理体制改革极大促进了农业和农村经济的发展，也使南阳市乡村两级债务开始滋生蔓延。1994年分税制财政体制实行之后，各地对乡村两级的财力支持明显减弱，地方财力更趋紧张。为了维持一些建设性、公益性甚至日常支出以及为完成上级下达的财政收入任务，乡村债务呈现迅猛增长态势。从实地调查的材料分析，该市乡镇债务大多形成于20世纪80年代后期，在90年代不断增加。其中，政府办企业欠下的债务主要形成于80年代后期到90年代初期；为完成乡镇教育达标而欠下的债务主要形成于90年代中后期。村级债务的形成与财政体制的变化关系密切。在时间上全市大多数地区开始于1990年前后，快速增长在1994年以后。从1990年到2001年，全市村级债务大体经历了三个高速增长阶段：第一阶段即1990年到1993年，由于借款兴办集体企业，债务总额从1.6亿元增加到3.8亿元，增长了137.5％，年增加额约0.7亿元，年均增长率为43.8％；第二阶段即1994年到1997年，由于借款应付达标升级活动。债务总额从4.2亿元增加到8.5亿元，增长了102.4％．年均增加约1.4亿元，年均增长率为33.3％；第三阶段即1998年到2001年，由于借款完成税费上缴任务，债务总额从9.6亿元增加到1 3.7亿元，增长了42.7％，年均增加约1亿元。近5年来。乡村两级债务增速明显放慢。据估算，目前全市乡村债务总额不低于27亿元，且有相当一部分属于不良债务。由于坏账所占比重较大，乡村债权又无法收回，该市乡村的实际净债务要高于账面净债务。

(二)南阳市乡村债务的特征

   南阳市乡村债务的总体特征表现为总量大、范围广、增速快、危害大。通过当前农村实地调查资料和乡村负债现状的分析，发现该市乡村债务呈现出以下具体特征：

    1.从资金来源看，债权人由银行、信用社等金融机构为主转向了非今融机构和个人为主，私人产权逐步增强。从债权主体的角度看，乡村债务基本上可分为银行借款、财政部门借款、乡村干部、教师的工资及优抚款拖欠、基建单位和私人的工程款拖欠、私人借款、统筹和提留款未缴足部分等。近几年来，随着乡村逾期债务的增多，乡村从银行、信用社等金融机构取得贷款所占的比重逐年下降，向私人借款呈上升的趋势，相当一部分乡村干部和能人成为乡村债务的债权人。据市农业局2007年对161个村的调查统计．在村均164.2万元的债务额中，向个人借款占67.9％。

    2.从地理分布来看，乡村债务的地区间分布很不平衡，

县市区偏远乡镇财政收入有限，负债面较大；县市区郊区的农村在新上项目、引进技术、公益事业建设等方面起点高，相应负债金额较高。在负债额度上，乡村债务在县域间的分布极不平衡，主要表现为西高东低、县市区郊区高于偏远地区。从村级债务的地域分布来看，全市最为严重的县市区是宛城、卧龙、新野、唐河、邓州、西峡等；就某一县市区而言，村均债务最多的是财政收人中农业税比重大的乡镇。据市农业局统计资料表明，1997年我市县市区郊区村均负债78万元。村均净负债37万元，负债额占全市乡村负债总额的80％：县城较远乡镇村均负债29万元，村均净负债19万元，负债额占全市乡村负债总额的13％；县城偏远乡镇村均负债15万元，村均净负债8万元，负债额占全市乡村负债总额的7％。

    3.从债务用途看，由生产性资金为主转向非生产性资金为主，且该趋势在进一步扩大。乡村债务的用途多样，以办企业和公共基础设施为主。根据对全市272个村的调查统计，在村级债务中，用于生产性支出的占负债总额的29.2％，用于非生产性支出的占负债总额的70.8％。其中上缴的税费占50.3％，教育支出占10.4％．卫生等公益支出占10．1％。

    4.从债务结构看，乡村债务中逾期贷款额，呆款金额及高利贷借款额所占的比重越来越大，乡村负担加重。南阳市新野县乡级债务中，逾期未还的达0.3亿元，占乡级债务总额的67.3％；村级集体经济组织的债务中，逾期未还的达I．7亿元，占村级债务总额的60.5％。近8年来，乡村债务结构又有新的变化，原来导致举债的主要原因如乡镇政府办企业、设立合作基金会、应付教育“普九”达标等因素逐步被政府日常运转本身、公共设施、税费垫交等因素所取代。

    5.从负债额的增长来看，20世纪90年代以后．乡村债务增速不断加快，占当年财政收入或净收入的比重增大。1994到1997年间．全市农民人均纯收人年均递增29．6％(未扣除物价上涨因素)，村集体资产年均递增21.4％，而同期村级净负债年均递增竞达57％，村集体经济负债的增长速度大大高于同期农民纯收入的增长。

    乡村债务形成的原因比较复杂，从材料分析来看，造成乡村负债的原因主要表现在五个方面：一是体制因素；二是政策因素；三是人为因素；四是管理因素；五是经济因素。但归根结底可分为直接原因和制度性原因。

    1.调查表明，不同地区乡村债务的具体成因不同，但就全市而言，乡村债务的直接原因不外乎以下四个方面：一是达标升级所造成的各种借贷款项；二是乡村干部的不规范行为所造成的欠款：三是农户拖欠税费所形成的债务：四是由于借贷而形成的利息。20世纪90年代以后，在社会资源迅速向上积聚和农村资源被抽空的背景下，国家对农村基本建设和农业的投人与农村经济飞速发展的客观需求极不相称，农村的教育、卫生、道路、水利、电力等公共设施建设费用主要由乡村自身承担。在“发展是硬道理”的语境下，许多地方脱离农村客观实际，超越当地农村经济发展水平，盲目兴办各种企业。开展各种各样的超前建设和过多的达标活动，造成资金沉淀、乡村财力不堪重负，举债成为必然的、惟一的选择。

2.乡村债务形成的制度性原因。乡镇债务反映出来的问题，表面上是经营不善、管理不善等工作问题，实质上是一个政府的运作体制问题．根本原因在于政府仍然用人民公社的运作模式治理农村，在经济发展领域(如发展乡镇企业)和社会发展领域(如教育“普九"达标)用行政控制和群众运动的方式领导农民。乡村债务的形成是现行农村制度上的缺陷所致，如土地制度上集体所有权主体缺位；组织制度上决策的内部主体(村民)缺位；财税制度上财权和事权不对称；经营管理制度上“政企”、“政集”不分：行政管理制度上行政官僚的决策失误、权力寻租和腐败行为，等等。总之，乡村债务产生的制度性原因是改革开放以来农村乃至整个社会的经济结构已发生了重大变化，但财政、分配等经济方面的相应制度却未能及时配套跟上。如农村缺乏建设资金来源；在城乡二元发展格局中片面提倡农村城镇化和农村工业化；经济主体与经济活动的决策者错位；社会发展与经济发展不协调，城乡人口分布不相称，造成农村社会管理负担过重；农村经营体制上产权关系与分配体制不协调等等。另外；实行家庭承包责任制后，农民与集体由过去的统一核算关系变成了交纳提留的外部关系，二者之间是两张皮．农民对集体财务的关心程度下降、监督管理作用减弱。农村现行制度上一系列缺陷，是乡村负债的基本原因和依托。

 四、破解乡村债务的对策措施

    乡村债务不仅是一个经济问题和法律问题．也是一个重大的社会问题和政治问题。对此，国务院曾明确提出过五点要求：一是对乡村两级自身的各种债权债务和因担保而形成的债务进行全面彻底的清查；二是采取一切措施，坚决制止新的不良债务的继续增加；三是妥善处理已形成的债权债务；四是严肃查处违法违纪行为；五是加强领导，把各项工作落到实处。这些要求为治理乡村债务提供了可行的方法和路径。为落实这些要求，实践中应做到以下五点。

1.地方各级党委政府从构建和谐社会的高度来重新认识乡村债务问题。我国正处在一个旧式现代性逐步没落、新型现代性勃然兴起的历史时期，社会更加和谐是在逐步消除各种不和谐因素的过程中达到的。作为社会不和谐的因素之一，当代中国乡村债务形成的时间并不很长，但乡村负债的严峻现实及其严重危害，使它日益成为影响农村经济和社会有序发展的重大问题。因此．应从构建和谐社会的高度．清醒认识乡村债务的危害和化解乡村债务的重要意义。与此同时，应切实加强对治理乡村债务的领导。一是成立乡村债务消化领导小组，对乡村债务进行认真评估和综合分析，整理建立可供实际操作的档案资料；二是明确清收责任，将减债工作列入党委、政府经济工作的主要考核内容，层层建立责任制、签订责任状、确定减债目标，使责任到人，指标到位，并严格考核、定期检查总结，对没有完成消化目标任务或者违反规定新增债务的．要追究主要领导和有关人员的政治和经济责任：三是相对稳定乡镇主要领导班子，并实行离任审计制度，严肃处理违反财经纪律者。

 2.对既有债务区别情况分类决策，增强偿债效率。具体做法如下：

    一是完善制度，锁定债务，制止新的不良债务发生。首先通过加强群众监督来健全财务管理，发挥村民理财小组的作用；再者严肃化债纪律，进一步加大对村级财务预算的控管和公开力度，通过制度约束达到锁定老债不发生新债的目的。

    二是盘活资产，偿还债务。对村集体拥有的企业、基地、

闲置房产等固定资产和“四荒"等资源，经村民代表会议讨

论，进行资产评估和产权界定，可采取拍卖、租赁、承包等形式，综合开发利用，盘活存量资产，筹集资金用于偿还村组债务。

    三是削减高息化债。为了解决过去因借贷完成税费任务、发工资、保运转和兴办企业等借欠的高息借款，要在清理核实的基础上由当地政府出面协调，经双方协商，可从借款之日起，按照金融部门规定的同期同档利率．由乡镇农经部门确认后统一换据，过去已付息的高出部分，可以用于抵冲本金。村组要根据各自偿还能力，制定可行的化解债务的办法，同时，村组今后严禁高息借贷。

    四是清收债权化债。对有关单位和个人拖欠集体的款项，要根据不同对象和性质，分别采取经济、行政或法律手段等多种办法进行清收。一是对农户的税费尾欠和集资等欠款，要根据实际情况和承受能力，经村民代表民主评议，扣除不合理的部分，促其主动偿还。对暂无还款能力的或一次性交清有困难的，可由村与农户签订还款计划，分期偿还。对确实无能力偿还的农户，绝不能采取司法强制手段逼债和组织小分队上门强征、强要、强抢实物。二是对国家干部、村组干部、企事业单位职工及其家属的欠款，要限期清收。对有还款能力而拒不还款的单位和国家干部职工，可申请法院依法清收。对单位和个人长期占用集体资金和资产谋取私利的，要依法严肃查处。

五是落实减免政策化债。对不符合政策的债务，要予以核销(尤其是改革前向农户强行集资摊派的不合理负担)，不得再向农民追缴，对符合减免规定的税费尾欠，要给予减免，对确无还款能力的特困户，经村民大会或村民代表会议讨论，报乡镇人民政府批准，按政策规定实行减免缓，以从实际出发搞好乡村债务的化解工作。   

3.禁止随意增项加码，切实减轻乡村负担。

    一是要出台政策严明纪律。像对待减轻农民负担一样来对待减轻乡村负担。省委、省政府要禁止各级没有足额经费保证就给乡村下达任务。要明确划分乡、村与县以上的各自责任。对上级随意增加的负担乡村有权拒绝，且要像对增加农民负担一样对增加乡村负担的责任人进行一票否决。上级政府及相关部门不得以任何理由要求乡村赞助钱物；不得以任何理由强行摊派报刊杂志或销售其他物品；不得违反规定进行任何形式的升级达标活动；不得以任何形式平调乡村资金。对包括上级拨款在内的乡村所有财政收支、所承担的责任及财政的使用范围和项目予以严格规定，并在本区域内全面公开，超过范围的项目使用。从严进行查处。省政府设立举报电话，加强新闻和群众监督。

   二是要取消针对乡村的达标升级等各种形式主义考核制度。乡村组织的考核制度应该是以农民是否满意作为最终评判标尺。要按照科学发展观的要求，创建适合新农村建设目标的政绩评价指标体系。首先要彻底根治“上级出政策，基层出票子”的时弊，如树典型、搞政绩工程各种达标升级活动和由此而来的各种接待应酬活动。其次是要彻底改变目前行政体系中“为指标而达标，为数量而充量’’的工作潜规则。对乡村考评的方式、内容、标准、结果要在所管辖区内公开公布，改变作为法定主体的群众在考评工作时缺位的不正常状况；使“那些谋取部门利益的考核部门对考核不再感兴趣”使“为考核而实施考核、迎接考核、应付考核”的形式主义得到有力的根治，从而减轻乡村组织因形式主义而不得不付出的财力、人力和物力。

三是对乡村组织“少取、多予、放活”。让乡村组织与农民一道休养生息，当务之急就是取消需要乡村在财政上进行配套的各类实事。搞公路建设、水利建设、农民医保都是好事，但不能要求没有收入来源的乡村支付配套资金。其次是加大对贫困县和农业大县转移支付力度，支持乡镇机构改革和人员精简。乡镇机构改革是势在必行。而且越穷的地方干部越多，改革的成本越高，也越需要缩减财政队伍，降低公众服务成本。

4.发展集体经济。提高偿债能力。发展集体经济，增加集体收入是化解村级债务的根本措施。各地要采取切实可行的政策措施，因地制宜，充分发挥本地资源优势，大力发展特色产业和民营经济，增强集体经济实力，增加农民收入，提高化解乡村债务的能力。

    5.加快制度创新，改革配套体制。制度建设是化解农村债务的前提。其理由有三：首先，农村土地制度的现有缺陷是制约农村经济发展和乡村债务得不到有效解决的最根本原因；其次，现行财税体制是当前乡村债务居高不下的直接制度因素；最后，现行户籍制度在一定程度上也充当着乡村经济的“杀手”和化解乡村债务的“拦路虎”。其次，为防止新的不良债务增加，应在乡村治理模式上实行革新：一是改革干部任免制度。上级政府不再给乡镇政府安排强制性任务，否则必须安排相应的财政转移支付；二是建立综合性干部考核制度，健全和遵守干部监督机制；三是真正实行村民自治，由村民民主决定村级事务，包括是否举债、财务管理、村企关系等；四是科学决策，防止盲目举债；五是严厉打击民间非法高利贷活动，促进民间金融市场的规范化发展；六是加强制度建设，从源头根除乡镇要求村级组织借债完成任务的行为。在加强乡村基层组织制度创新与民主制度建设的同时，要按照市场经济的要求明确乡级政府的职能，规范乡村财务管理和投资行为，建立针对农村公共产品供给的转移支付制度和责任追究制度，按照现代企业制度的要求对村级集体经济进行股份化改革，探讨乡村债务治理的长效办法。

    综上所述，治理乡债务必须具备三个前提条件：一是各级政府要对乡村债务有清醒的认识，这是解决乡村债务问题的基础；二是彻底弄清乡村债务的成因和特点，找出问题的症结所在，运用行政的和法律的手段来清理和处理已经形成的债权债务；三是加强农村的制度建设，通过制度创新来增强乡村组织的活力和预防新增债务，确保乡村债务的化解有一个良好的操作平台。实践中要结合各地乡村债务的具体特点，运用综合的、多管齐下、标本兼治的方法，通过国家引导、政策牵引和制度保障等方式逐步治理乡村债务。