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美国的反托拉斯执法体系

作者: 来源: 日期:2012-9-29 12:04:55 人气: 标签:
     美国的反托拉斯法强调独立分工、权力制约、程序控制,这值得任何国家学习。
 
     美国是反垄断法的发源地,其反垄断执法体系是西方发达市场经济最具典型性和代表性的执法体系,对世界各国的反垄断法律制度具有深远的影响,是我们从事反垄断执法体系研究的首选国家。美国的反垄断立法肇始于其国内托拉斯组织的泛滥和滥用,故反托拉斯法这一概念一般被用来指称美国的反垄断法。与之相应,其反垄断法执行机关则称之为反托拉斯法执行机关。
 
美国反托拉斯法的公私启动机制及背景
 
     1890 年美国颁布《谢尔曼法》,标志着其反托拉斯法的诞生和反托拉斯法执行体制的建立。具体而言,其执行体制分为公私两种启动机制。该法第四条规定“授权美国法院司法管辖权,以防止、限制违反本法;各区的检察官,依司法部长的指示,在其各自区域内提起衡平诉讼,以防止和限制违反本法行为。”这是公共机关发动体制的规定。即在司法部长领导下,各区检察官就违法行为向美国普通法院提起公诉的体制。私人启动法律救济的反托拉斯法实施机制规定在同法第七条“任何因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产或营业损害的人,可在被告居住的、被发现或有代理机构的地区,向美国区法院提起诉讼,不论损害大小,一律给予其损害额的三倍赔偿及诉讼费和合理的律师费。”这就是美国独有的通过惩罚性赔偿鼓励私人提起反托拉斯诉讼的制度。
 
     为什么1890年《谢尔曼法》采取检控公诉式的执法机关模式呢?这与其对托拉斯滥用行为的法律观念息息相关。在美国的法律观念里,以托拉斯为主要形式的垄断行为被认为是一种经济犯罪行为,尽管与刑法中的传统犯罪不同,但其刑罚模式与传统犯罪刑事制裁是一致的。既然如此,采取与传统犯罪类似的刑事责任追诉制度,由各区检察官依司法部长指示向普通法院提起公诉则是顺其自然。无论从执法传统,还是执法成本都是最优的选择。稍有不同的是,在公诉体制之外创设了惩罚性赔偿的私人诉讼制度,其意不过在于加大对托拉斯泛滥行为的打击力度,并不影响其刑事公诉的基本执法模式。
 
美国反托拉斯法的双重执法模式及成因
 
     《谢尔曼法》构建的公共执法体制,其基本的框架是司法部享有调查权和起诉权,普通法院以司法裁决主导其实施。美国反托拉斯执法机关的发展并未固守旧制,而是于1914设立了专司反托拉斯执法的联邦贸易委员会。由此进入所谓协同执法的时代,形成了延续至今的双重执法机关模式。两个执法机关之间的权力配置既有渗透又截然有别,合作与矛盾、分工与约束同时存在。直到现在,尽管将两个机关合并的声音从未停止,但现实的惯性和实效表明,这种合作与冲突并存的执法体制,仍然坚实的存在着,似乎已经根深蒂固地成为美国式执法的象征。联邦贸易委员会产生原因主要如下:
 
     (一)直接原因:谢尔曼法实施的消极。谢尔曼法颁布之时,国会寄予厚望:希望能以积极主动的法律实施有效的遏制托拉斯,维护自由竞争的经济结构。但该法通过10年后,它在实践上仍然收效甚微。
 
     (二)效率原因:法院司法模式的分散和被动。由于法院的事后救济,因此经常在违法事件发生月或数年后才进行调查审理,加上法院在财力以及专业人才不足之情况下,仅只能针对个案追诉,无法作通盘性之指导及规制,又因案件之调查审理程过于冗长缓慢,使得谢尔曼法之功能大大折扣。
 
     (三)体制因素:三权分立制衡的限制。在美国,司法部行政上隶属于联邦政府,反托拉斯经济执法活动不可避免要适应总统的经济政策,执法上很难保持高独立性,与国会之要求相去甚远。但与此同时,国会对反托拉斯政策的干预有强烈的热情。在三权分立、权力制衡的体制下,国会负责立法、总统司职政、法院解释法律,互相监督和制约,国会不得也不可能直接干预行政和司法。唯一之途就是从立法上强化反托拉斯的执行力度,但频繁的法案干预实际也不现实,比较便利的途径就是创设一个由国会控制,能够实现其法律意志的实体。
 
     ( 四) 经济基础: 经济发展对统一经济政策的需要。随着自由经济的发展,私人企业力量逐渐扩大,尤其托拉斯组织的盛行,使得跨越州际的经济活动成为常态。依联邦宪法,对各州经济活动的管理是州自治的领域,联邦无权实施干预。托拉斯组织正是利用各州规定的差异,实施跨越州际的扩张而又逃避法律的限制。现实的发展使得分散的州法已经无较好的抑制经济势力的扩张与滥用,迫切要求在全国范围对经济政策进行协调。而在宪法上这属于联邦的权力范围,需要国会抑或联邦政府对此作出应对。
 
美国的反托拉斯法执行机关地位及特征
 
     司法部反托拉斯局1933 年建立,该局共设有三个职能部门:(1)华盛顿的审判处;(2) 分布在全国各地的10个地方办事处;(3)设在华盛顿总部的专家办公室。反托拉斯局的职责是执行《谢尔曼法》和《克莱顿法》。反托拉斯局是隶属于联邦司法部的一个独立机构,行政上受司法部部长管辖,就其体制而言,属于一般行政机关模式。但相对于司法部其他局而言,虽然其行政上是隶属于司法部的一个局,人事任命、执法活动却独立于司法部,享有自己决定政策的权力和独立的管理权力,是在联邦司法部长的监督下执行法律的行政机关。反托拉斯局由助理总检察长领导,助理总检察长由总统提名和参议院任命,以保持适当的独立性。但实际上其执法活动可能更多的接受联邦政府的影响。(比如里根政府期间,反托拉斯局受制于总统的经济政策,在企业合并控制方面几乎无所作为)。其工作人员主要由律师和经济学家组成。根据美国反托拉斯法的规定,反托拉斯局的主要任务是在普通法院准备和提起刑事诉讼,当托拉斯行为侵害国家利益的时候,也可以对其提起民事诉讼,但对于反托拉斯法的刑事规范,反托拉斯局享有专属管辖权。因此,从本质上来看,它更多的时候是一个起诉机关,不像联邦贸易委员会,它没有裁决的职能。其法律地位的独立性也比较重要,但其独立性的内容与联邦贸易委员会不同,主要强调的是独立于部门利益,对于联邦总统的独立性相对较弱。就专业化而言,由于反托拉斯事务的专业性,其对执法人员的专业化素质要求是基本一致的。这种独立于部门利益,但要服从总统的统一经济政策的制度设计,对于条块分割、部门利益纷争比较严重的我国行政执法似有意义,也比较符合行政首长负责制的行政机关体制。
 
     联邦贸易委员会是根据1914 年《联邦贸易委员会法》创立的一个独立的执法机构。该法第1条规定:本法创设的委员会,称为联邦贸易委员会,由五名委员组成,委员由总统任命,经参议院推荐和批准。同一政党的委员不能超过3名。第一任委员从1914年9月26日起,任期分别为3年、4年、5年、6年和7年。每一委员的任期由总统指令,其继任者的任职期限为7年。但继任委员空缺者只在被继任委员的空缺期间内任职。总统从具有资格的人中,选出委员会主席一人。委员除工作无效、玩忽职守、渎职等法定情形,总统不得无故解除该委员的职务。联邦贸易委员会内部设立了三个主要职能部门:竞争局、经济局和消费者保护局。联邦贸易委员会属于一类特殊的行政机关,独立管制委员会,具有鲜明的独立法律地位。表现为:其一,独立于政党,这在美国政党政治体制下,意义重大。隔离党的利益与国家利益,避免以党的利益代替国家之利益,乃政党政治的基本原则,也是国家机构获取正当性的必要条件。其二,独立于联邦政府,总统仅享有程序上的任命权,人选的提名和总统任命的批准皆由国会控制,以民主的正当性确保独立性。其三,法定任期和身份保障,进一步从法律上使其独立于联邦政府,避免出现类似司法部实施谢尔曼法之软弱现象,确保独立执法的可能。
 
     独立性的联邦贸易委员会具有一般行政机关的功能,并同时享有其他行政机关所不具有的权力,包括经国会授权订立具有与法律同等效力之行政规则及命令的准立法权,以及可对具体案件加以审查、裁判之准司法权(行政裁判权)。但这种独立性特征并非僵化不变的,而是在互相博弈的动态中保持独立性的平衡。从独立控制委员会自身所具有的组织特征看,一个机构同时具有立法、行政和司法三种权利,和以往的行政机关不同,它满足了通过立法、行政和司法三种权利统一应对经济发展所带来的挑战的需要,同时在机构外部存在国会、联邦行政机关以及普通法院对其的约束,以防止造成对经济的过渡干预。既赋予必要的权力,实现独立执法的权威,又保持必要的张力和限制,这是应对经济发展对行政模式之挑战的一种变革体。
 
反托拉斯法执行机关的执行体制及特征
 
     联邦贸易委员会的组织体制之所以采取独立委员会体制,而非普通的行政模式,既有历史的原因,又和这种体制自身架构的有效性、独立性关系甚密。从历史上看,美国法律的基本机构—行政机关、立法机关和法院,从这个国家的历史开创之时,在组织形式和职能方面就固定下来了。但行政机构却是一个例外,它是在19世纪后半叶才开始形成的。现代行政机构的原始形态—州际商业委员会,是国会在1887年建立的。因为这种机构运作的成功,国会以它为榜样,陆续建立了一些其他的独立控制机构来实现联邦对经济的干预。联邦贸易委员会即是其中之一。这种现代行政机构的显著特点是:它拥有对私人权利和义务的决定权,通常是采取制订规则或作出裁决的方式。典型的行政机构既享有立法权,也享有裁判权。立法权表现在颁布具有法律效力的规则和条例,司法权表现为裁决个人案件。这种看似冲突的权力组合是历史发展而来的。从立法权的发展,由于行政机构所面临事务的专业性,国会给予这些新发展的独立行政机构比较大的代理权,尤其在制订规则方面的自由空间,导致大量影响实际经济生活的行政规 .的存在。而基于传统,法院垄断法律的解释权。这些新出现的法律实施细则对法官形成巨大挑战,似乎和传统相矛盾。但随着行政机构对经济管理的趋势不可抗拒,法院逐渐认同了行政机构立法代理权的合法化。其原因主要是对行政专家的尊重。
 
     与之相对,联邦司法部反托拉斯局则是一般模式的行政机关,具有一般的行政权(包括行政性规则制定),但基本不享有对实体权利的裁判权。由于其主要职能是在法院提起刑事诉讼和民事诉讼,所以基本上属于一个公诉机关(调查和控诉)。这一点与我们的检控机关类似,但并非我们所谓之司法机关。从程序上比较,由于其程序设计比较多的受制于英美法衡平救济的传统,其刑事诉的衡平救济一般比较僵化,程序往往比较迟缓,不如联邦贸易委员会提起的民事诉讼更具灵活性,可以方便的获得许多程序权利,比如资产冻结令等。
 
     基于对美国反托拉斯法执行机关的考察,我们可以得出如下结论:尽管所有重要的反托拉斯法都是明确无误的政治决策,但是每一部反托拉斯法都规定了纯粹与竞争相关的法律标准,由于三权分立的政治体制,正当程序的法治制度,使得所有政治、政策语言都不同程度的进入法律范畴,并必须以法律的规范语言呈现,进而在开放的法律程序下通过私人、工商企业、政府机关、法院的博弈,不断展现自由竞争的市场法治场景,传达稳定持续的法律观念,塑造共同的经济社会结构。虽然美国独特的反托拉斯故事任何国家都无法模仿,但是强调独立分工、权力制约、程序控制这一点,确实值得任何国家学习。FIC
 
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