WTO规则和中国电信服务业的市场化进程

WTO规则和中国电信服务业的市场化进程

复旦大学经济学院 胡思真

 

摘要:文章分析了入世前后中国电信服务业的市场化演进过程，以及WTO规则对电信服务业吸引外资、取消国内管制和消除垄断等方面带来的影响。指出WTO规则对于中国电信服务业的影响微弱，但是在缓慢的电信服务业法制建设中，中国政府已经开始走上主导电信服务业市场化的道路。

关键词:WTO规则  电信服务业  市场化

引言

2001年11月10日，世界贸易组织第四次部长会议正式表决通过，中国成为世界贸易组织正式成员。中国入世的准备过程和入世以后WTO规则对中国电信业竞争格局和政府监管起着重大影响。本文从以下几个方面，分析中国入世与中国电信服务业的关系。

一、 WTO/GATS 关于电信服务贸易的法制框架

世界贸易组织涉及电信服务贸易的主要协议内容包括三部分，一是适用包括电信业在内的所有服务领域的基本法规，即《服务贸易总协定》；二是上述基本规定在电信领域应用并直接作为《服务贸易总协定》附件之一的电信服务附件；三是作为基础电信服务主要规定的《基础电信协议》参考文件。这些协议内容分二阶段出台。第一阶段的相关法规由乌拉圭回合产生（1986-1994）。主要包含增值业务和列于《服务贸易总协定》附件中关于公共电信传输网络和服务（PTTNS以下简称基础电信）方面的具体承诺。第二阶段是乌拉圭回合之后的世贸组织谈判产生的《基础电信协议》（1994-1997）。这些协议由全体成员国家相互协商产生，内容相互联系，互增互补。

随着科技的进步和创新，中国电信行业已经初步形成自己的法律法规和市场结构，但国有垄断、服务提供商的垄断、服务提供商和政策调控者复杂的利益关系以及设备提供商和服务提供商的多方参与阻碍了电信服务业的发展，不利于全体国民享受快速发展的科技带来的电信服务。WTO的相关法规目的就是整顿和开放电信市场，在透明和不歧视的竞争中让更多的消费者收益。

由于电信是涉及国家主权和安全的公共事业，在乌拉圭回合的服务贸易谈判中，多数国家认为开放基础电信供给问题过于敏感，无法达成一致协议。基础电信的提供商们反对进行任何实质性的协商，而广大电信用户希望从电信服务中更多的受益，增值业务提供商们则希望能够从分散的全球业务中获得更多市场，从而该轮谈判结果只限于对于增值业务的市场准入承诺以及列于《关税及贸易总协定》附录表中对于基础电信方面的政策进行调整。乌拉圭回合谈判产生的多边规则促进了对基本电信的需求，为接下来对于供给方面的市场准入和竞争性问题的协商作好了准备。

世界贸易组织关于基础电信供给的协商始于1994年5月，于1997年2月的《基本电信协议》结束。在协商过程中，电信用户和相关利益者开始争取话语权，但是相对于发达国家那些拥有相对技术优势的电信供应商来说，他们仍然处于不利地位。这些电信供应商对把投资和资本流动最大程度的自由化作为提供电信服务的条件。在整个协商过程中，电信服务领域自由化的矛盾不断升级，以致于使得协商本身都成了一种促进国内和国际范围内电信业自由化改革的动力。谈判的结果超出了原来预期，整个谈判过程和最后产生的协议文件成为推进全球电信领域自由化的动力。代表全球电信收入90%的WTO成员国都不同程度的做出了承诺，允许电信市场供应商多员化、承认外资所有权和跨国竞争。除六国之外，所有成员国家都不同程度的允诺采取包含在“参考文件”中的促进竞争的调整措施

《服务贸易总协定》的电信服务附件和《基础电信协议》的“参考文件”为开放电信市场的成员国提供了可供参考的法制框架。由于前者是缔约国约束义务，所有成员国都必须采取措施确保其国家法制与其一致，而后者只适用于部分成员国，他们可以把具体承诺列示于GATS减让表中。这些文件有助于发展中国家借鉴电信业高度先进和自由化的发达国家，缩短学习进程，减少不必要的尝试和试错。但需要注意的是，附录表和参考文件并没有提供具体细节。相反，它们只提供了自由化的最低标准，成员国需要自己根据自身国家的特点，采取多种手段找到切实可行的方案。

 

二 中国在电信服务贸易领域做出的具体承诺

早在70年代末80年代初改革开放初期，电信部门就被认为是一个具有战略地位的经济部门，但是电信部门的改革却一直没有启动，电信部门一直处于国有垄断地位。即使在加入世贸的15年长途征战中，政府相关部门对于电信服务业的开放也是相当谨慎的。但是，中国要加入WTO 就必须付出一定代价，有限度的开放电信市场，更重要的是，WTO规则有助于中国电信服务业走向市场化、国际化，从而更快的促进经济改革。Brahm(2002)提到WTO为中国经济走向市场化提供了一条可行道路，可以有效帮助破除地区垄断和部门垄断。

世界贸易组织规定了电信服务贸易的一般性原则。这是各成员国政府、企业和非政府机构都必须遵守的基本原则。但是服务贸易总协定第二条中专门列出了豁免条件，即允许成员国就某些义务以承诺表的方式列出。这样，这些承诺便成了成员国履行义务的基础。中国入世承诺在市场准入和国民待遇方面，允许外资在电信部门投资持股。具体的承诺可见下表：

从表中可以看出，入世以后，外商便允许在3个城市投资，其中移动通信市场的比例可达25%，增值电信和寻呼市场达30%。到2002年，允许投资比例可以分别提高到35%和49%。到2003年增值服务的市场比例可以达到50%，并衍生到全国市场。固定通信业务到2004年才对外开放，并限制在3个城市，但是到2007年，该比例就上升到49%并允许在全国范围内投资。而据OECD的研究表明，中国电信服务部门的对外贸易和投资限制度名列40，与印度齐名（其中美国名列100加拿大名列90）（Dihel and Kalinova,2004）

从市场准入限制表看，中国被认为是WTO成员国中事实限制严于法律限制的国家。例如中国只允许模式三（商业存在）而不允许模式一（跨境服务），也就是说中国只允许外商以合资形式在中国实体投资提供电信服务，而不允许不进行实体投资直接提供跨境服务。

在法律制度上，中国作为WTO 成员，自动受限于《服务贸易总协定》电信服务附件中相关电信服务的规定。此外，中国也要履行《基础电信服务》“参考文件”中承诺的义务。

 

三 入世过程和WTO规则对中国电信市场的影响

1、 吸引外资

据联合国教科文组织，中国在2003年便已超越美国成为全球最大的外资接受国，但是自入世以来外商在电信部门的投资却相当微不足道。具体原因有很多：

首先，中国的电信公司没有进行私有化。中国电信公司进行了公司化，分解为多个公司在国内外资本市场上市，以筹集资金进行网络升级和扩张，但是并不直接向外国投资者开放；其次，中国入世正逢全球IT业泡沫时期。中国入世是在2001年，而电信业泡沫时期为1998-2001年期间，中国恰好错过IT高速发展，全球电信兼并扩张高峰期；再次，独立于WTO 承诺之外，中国设置了中外合资的最低注册资本要求。中国对于外资企业从事国内电信业务设置了如下标准；最后，申请执照经营过程非常烦琐和复杂。申请过程中其中有一项要求是主要投资方必须上交一份可行性报告，报告中必须包含基本条件、服务内容、商业预期、投资回收的发展计划分析和预期经营周期。信息部要求如果可行性报告有任何变动，便要重新进行申请。

2001年以前，中国并不允许外资进入国内电信市场，1994年中国联通、中国吉通和之后中国网通的建立打破了中国电信垄断国内电信市场的局面。这些新进入者希望借壳中国上市公司间接吸引外资以扩张业务，但这被认为是不正当行为，外资被迫撤走所持股份。中国电信、中国移动、中国网通从此进行重组，成了100%国有控股和区域经营公司。其在香港和纽约上市的分公司进行部分股权交易，吸收部分外部资金，但是这些股权只是一些证券投资组合，并不能对公司经营行为有任何影响。因此总体而言，入世以来，外资并没有真正进入中国电信业，也未对中国电信市场的改革起很大的影响。

2、国内管制

制度创新是支配经济单位之间合作与竞争的一种安排。我国电信服务业改革开放发展20余年的历程，也是一个处于连续不断制度变迁和制度创新的过程。然而中国电信服务业无论从普遍服务义务角度看，还是从WTO规则的要求及中国电信服务本身发展的客观要求看，都还存在着相当大的差距，究其原因仍然是制度安排本身，主要是计划体制下的中国电信业仍然存在许多制度性约束，如宏观管理制度、微观主体制和市场竞争制。这些存在电信行业的旧的法规体制都不符合WTO要求。根据GATS第三条规定，各成员国应及时公布有关或影响该协议执行的相关措施，以及其签署参加的有关或影响服务贸易的国际协定。至少每年公布一次，并对其他成员国的询问做出迅速答复，这是透明原则的具体体现。在《基本电信协议》的参考文件中，要求各国在防止市场中的反竞争行为、网间接续、普遍服务、公开颁发许可证的条件、独立的管制机构、通信资源的公平分配等问题上，都要有明确的规定，这些对于我国来说是个极大的挑战。我国目前尚未有一部完整的、成文的电信法，而存在很多名目繁多的不透明法规和地方法规，并且没有习惯将电信服务设施、设备和服务法规与标准向广大公众做出细致的公布。尽管入世过程和入世以后，我国电信业进行了一些调整，但是这些调整现在已经遇到了瓶颈，接下来需要进行实质性的大幅度的制度性改革才能推进整个进程。中国应逐步取消诸如资费不对称管制之类等带有歧视性的行业管制措施，加强对电信资源的合理配制和网间互联互通的管制，并制定政策，尽快扶持虚拟运营商的发展，以市场机制促进我国电信业有效竞争局面的形成。

3、行业表现

90年代末新世纪初，中国电信部门还未对外资开放，从而躲过了全球电信和网络泡沫期，避免了高额负债。但是中国电信业需要克服自身惰性，深化改革，才能更好的发展。

1993-2003年，电信市场增长了2倍-6倍多，远远高出同期经济增长。（见图一）

图一、电信市场和GDP的增长

1993年，中国固定电话覆盖率只有3.3%,而且那时没有移动通信业务。但是至2003年底，固定电话和移动电话覆盖率已超过全国人口40%。至2004年一月底，在移动通讯服务（主要是中国移动和中国联通）方面，移动用户达到2.768亿户，其中一月份就增加了810万户，覆盖率达到20.9%；在固定线路通讯服务方面（主要是中国电信和中国网通），固定电话用户达到2.689亿户，其中一月份增加53万用户。铺设线路市区为1.457亿条，乡村为9310万条；在网络连接（主要是中国电信和中国网通）方面，宽带上网达1180万户，拨号上网达5538万户；中国电信和中国网通还提供租赁线路达到拥有59000条。

像其他领域一样，中国固定和移动通讯服务市场是世界上最大的潜在市场。中国电信市场是全球电信市场增长的主要动力。IDATE（2003）认为中国拉动全球电信领域增长达到27.5%。由于移动通讯业务非常有利可图，从营业收入上看，中国移动成为了中国六大电信提供商中最大收益者，早在2004年，它的市场占有率就已经达到了56.18%。

随着移动通讯业务的高速增长，信息部最终取消了中国电信与网通在固定线路通讯和中国联通与中国移动在移动通讯业务的双寡头垄断地位，而允许这四个电信提供商通过自身的技术共同在移动通讯领域竞争。与次同时，固定线路网络也不断地向中国内陆扩张和升级。

因此，总体而言，尽管所有电信控股公司仍为国家控股，电信行业的多元垄断状态也不存在真正意义上的竞争。但是这种国家控制下的竞争仍然是在向市场化挺进，让广大的电信服务消费者收益。

 

结论

加入WTO对我国电信业来说是机遇与挑战同在，有利于电信业的长远发展。整个入世准备过程和入世以后WTO相关规则都促进了我国电信服务业进行改革和调整，向完全竞争的市场化迈进。但是，相对于其他行业，WTO规则对于中国电信服务业的影响还是相当微弱的，外商仍然受到很多现实条件的约束而无法投资电信领域，电信法规仍然缺乏透明度，一部完整、成文的电信法的出台也有待时日。总体而言，中国电信服务业还未走上WTO所提倡真正的市场化道路，仍然在政府调控范围内进行有限度的竞争。

参考文献：

1、Daniel Roseman,  The WTO and telecommunications services in China: Three years on, Emerald Publishing Limited, VOL 7 No.2,2005 pp25-48

2、Brahm,L.J.(Ed.)(2002), China after WTO, China Intercontinental Press

3、Waterson,M.,1988,Regulation of the firm and natural monopoly, Blackwell

4、陈卫华：《中国电信市场有效竞争研究》，经济科学出版社，2005年版

6、黄海波：《电信规则：从监督垄断到鼓励竞争》，经济科学出版社，2002年版

7、周化举：《中国电信业的制度变迁及其路径选择》，2005年07期

8、代志华：《我国电信产业改革演进逻辑：一个分析框架》经济管理，2006年24期