| 2003年10月13日，国务院发布《关于改革现行出口退税机制的决定》，决定对出口退税制度进行改革。改革的主要内容是：第一，对出口退税率进行结构性调整，适当降低出口退税率，自2004年1月1日起实行，出口退税率的平均水平降低3个百分点左右。第二，加大中央财政对出口退税的支持力度。第三，建立中央和地方财政共同负担出口退税的新机制。第四，累计欠退税由中央财政负担。 出口退税新政实行一年半来的实践证明，此前许多人认为降低退税率会对我国产品出口的增速，对地方政府和出口企业造成较大负面影响的担心是完全多余的。据海关统计，2004年出口5933.6亿美元，增长35.4%，进口5613.8亿美元，增长36%，全年实现贸易顺差319.8亿美元。外贸出口增幅之高，涉及地区之多，是近年来少有的。就全年而言，外贸出口总体形势良好，不仅没有因退税率下调而减速，反而迎来了少有的快速增长。 究其原因，尽管整体退税率下调了3个百分点，但出口企业可以及时得到退税资金，缓解了企业流动资金的紧张，大大节约了利息开支，有利于企业整体资金运作。其次，对减少的出口退税，出口企业还可以通过对进口商抬价、内部挖潜、对下游企业压价来消化。况且，中国产品在国际市场的优势是相当明显的，这一优势体现在产品最终价格上，绝不仅仅是三、四个百分点。因此，出口退税税率的下调，不会从根本上影响中国产品在国际市场上的竞争力。 但另一方面，此前众多专家学者认为中央和地方出口退税的分担机制可能加剧已有的地方保护主义，不利全国统一大市场的形成，可能带来中西部出口贸易状况的恶化，进一步拉大东部与中西部地区差距的担心正在成为现实。出口退税新政使地方财政尤其是县一级财政吃紧，一些地方的制约性措施也逐渐增加，已出现不鼓励从外地收购出口，外地收购的出口产品不予退税，不可以享受当地促进出口的优惠或奖励政策，一般贸易受到冷落，不欢迎或者干脆就暂缓甚至停止受理审批设立外贸公司等歧视性政策。 与此同时，出口退税新政也削弱了招商引资的积极性。对此，在4月底举行的一次会议上，商务部副部长马秀红透露，我国出口退税政策将有较大变化。马秀红说，商务部正积极与各方协调，也拿出了自己的意见。商务部的意见，一是分担比例应该调整到一个合理的幅度；二是先从国库全额退给企业，再由中央财政和地方财政协调；三是退税率不能一刀切，要体现国家产业政策，对于不可再生资源和高能耗类等产品出口，退税率还要“稍微”降低，对于高附加值高科技产品出口，退税率还要提高。 其实早在2004年下半年，商务部、财政部、国税总局等部委就组成调查组，对广东、江苏、上海等出口大省（市）就新的退税方案进行了调研。在随后的全国财政会议上，出口退税开始成为各地厅局长们的热门话题。这些调研以及后来各地厅（局）长在全国财政会议上的表态，被视为触动政策微调的智力支持和动力源。“出口退税新机制一年来引发的最大问题集中在政府间的财政关系方面，现在它还不是一种完善的、能够长期稳定的出口退税制度。”国务院发展研究中心研究员倪红日表示。 看来，出口退税改革再度调整特别是中央与地方的分担比例和分担方式再度调整已是势在必然。 出口退税新政成绩斐然 出口退税改革实行一年半来，其所取得的成绩是有目共睹的，首先就是它大大减轻了中央财政的压力。 旧的出口退税制度下，各级政府在增值税收入与担负出口退税责任上不一致。我国增值税为中央与地方的共享税，中央与地方以75 : 25比例分别征收。而建立在增值税基础上的出口退税则由中央100％负担。造成中央地方权责不对称，如2002年应退税额2100亿元，中央替地方分担530多亿元，给中央财政造成巨大压力。在现行分税制下，出口退税客观上造成对发达地区的隐性转移支付。出口越多的地区得到的隐性转移支付越多，中央这种“补贴富人”的做法拉大了地区间的贫富差距。 自2004年始，出口退税率由此前的平均15%的水平降到11%，仅4个百分点的调整，就使中央财政预算支出减少400亿～500亿元的压力。再加上对我国资源缺少的商品、影响国际市场价格走势的资源性商品、重污染环境的商品取消出口退税政策，可以降低100多亿元的出口退税额度，并间接达到了限制出口的目的。另外出口退税由中央财政承担75%，地方财政承担25%，通过以上各种手段，从数量上减小了中央财政在出口退税方面的压力。 其次，出口退税改革优化了出口商品结构，促进了国内的产业升级。 改革前平均15%的出口退税率是1998年亚洲金融风暴后确定的。当时出口退税率由6%一下提高到15%是为了应对亚洲金融风暴后出口剧降而出台的，但最近三年美元已大幅贬值，加之中国出口商品的竞争力也在不断增强，人民币面临强大的升值压力，再坚持这么高的退税率已没有必要。出口退税对外贸出口的支持力度过大，会对出口产生负面影响。近些年，我国许多出口商品运到外国后遭到反倾销调查，中国已经成为反倾销的最大受害国，其中虽然不乏贸易保护的原因，但与我国许多商品竞相压价导致价格太低也有很大关系。出口商之所以能压价，主要是基于国家的退税支持。在某些情况下，出口价格被外商压低后，出口量却没有增加，实际出口额反而下降了。因而出口退税新政通过降低或取消资源性商品的出口退税，保持或提高高技术产品的出口退税，起到了优化出口商品结构的作用。 以上海为例，2004年该市机电产品出口478.55亿美元，比上年增长63.6%，拉动全市出口增长38.3个百分点；高新技术产品出口288.68亿美元，增长76.4%，占全市出口比重由上年的33.7%提升至39.3%，拉动全市出口增长25.8个百分点。初步形成了“高新技术产品带动机电产品，机电产品带动总体出口增长”的外贸新格局，出口退税税率结构调整，体现了国家优化出口产品结构的政策导向意图，即鼓励高附加值商品出口，实现产品结构调整，促进产业升级。 最后，出口退税改革有效地打击了骗取退税。 2004年以前由于地方不承担退税，客观上哪个地方退税管理越松，退税额越多，就越能促进哪个地方的经济发展。骗取退税对地方经济无负面影响，反而由于骗税企业壮大，对地方就业、内需和其他相关税费收入反而有正面作用。2001年广东807特大骗税案就深刻说明在地方保护主义下，税企共谋骗取退税的现象。利益机制的不均衡使中央在防范、打击骗退税时往往孤军作战，难以调动地方积极性。所以，中央、地方共同负担退税是减缓中央财政压力，促进地区公平发展的必然趋势，而且调动了地方政府加强对出口退税管理的积极性。新政实行一年半来，骗取出口退税的案件大大减少，证明了改革的有效性。 隐忧逐渐凸显 在出口迅猛增长和中央财政清欠历年出口退税欠账的大好形势下，隐忧也在逐渐凸显。事实上，征税与退税分离给出口带来的负面效应已远远超过下调出口退税率。 国务院发展研究中心对外经济部副部长隆国强博士认为，出口退税主要是两个层面的问题，第一个层面是如何理顺政府与市场的关系；第二个层面是如何理顺各级政府之间的关系。2003年时，大家都在关注政府长期拖欠企业出口退税这一难题，当时出台的政策就是着眼于此的。现在的形势变了，中央财政已经拿出几千亿解决了欠税这个层面的问题，而第二个层面的问题又随之出现了，就是怎样理顺各级政府之间的关系，中央和地方财政谁应该拿多少。 为了平衡各级政府在出口退税中的权利与义务，出口退税改革采取中央和地方财政共同负担的办法：从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75 : 25的比例分别负担。 但是增值税为环环征收，每一环节税交不同地方政府，层层累计下来，却由出口地政府支付全部退税。比如山东产棉，安徽纺纱，湖北成衣，上海出口，那么山东、安徽、湖北征收了前三个环节的增值税，却由上海来负担所有环节的退税，这种结构是不公平、不合理的。实际上造成出口地“倒贴”退税，势必造成出口地排斥外地产品在本地出口，排斥外地原材料等，形成地方保护主义，妨碍资源的合理配置。 在全国统一流通市场下，跨区域采购原材料或商品十分普遍。目前在很多外贸公司的出口产品构成中，有相当部分属于采购出口，其中又大多是跨地区跨省市采购。实行超基数出口退税分级负担后，经测算，只有当同一地域产品配套和增值率在70%以上时，才不会出现地方对超退税基数出口的净负担，但达到这一比例的相当之少。例如广东的采购出口约占出口总额的20%左右，而深圳的一般贸易中有90%的产品属于异地采购。这就产生了征税和退税不一致的问题。 这种情况的后果，一是有可能造成地方拖欠企业的退税款，二是本地生产和贸易出口企业不再从外地收购和采购，形成新的地区分割，这将对贸易、利用外资的格局产生长期不利的影响。 据了解，有的基层政府处于地方财政负担考虑，采取增加手续，设置障碍，阻止流通性公司获得外贸经营权，削弱甚至取消对外贸企业曾有的财政扶持及其他政策优惠。一些地方的制约性措施也逐渐增加，已出现不鼓励从外地收购出口，外地收购的出口产品不予退税，不可以享受当地促进出口的优惠或奖励政策等等。据悉，有外贸公司还曾接到过当地政府通过内部开会、打招呼等形式传递的信息，“要求限制出口额度”。 “政府强调把出口退税指标下放给生产企业，事实上形成了对外贸企业的歧视。由于对跨省区的出口货源，退税退给生产企业难以操作，这实际上是保护本地生产企业的一种做法。”一家经营纺织品出口的外贸公司人士如是说。 因为收购出口受限，一些生产型出口企业要求外地供货商先将料件出口，再以加工贸易方式进口，从而大量增加加工贸易的“境外一日游”现象，人为地增加成本。目前我国由于政策扭曲导致的加工贸易“境外一日游”每年已经高达百亿美元，出口退税新政实施后，这种不合理的“境外一日游”大幅增加。出口受到冲击，又在一定程度上削弱口岸城市的优势，不利发展具有国际竞争力的中心城市。 与此同时，新政策也使加工贸易的发展进一步快于一般贸易，恶化了外贸结构。 加工贸易由于“两头”在外，而且原材料部分是免税进口，按现行出口退税政策规定，免税进口料件部分不需要退税，企业因此规避了因出口退税率下调而增加的成本负担。而地方政府为了保证出口的增长同时又减轻财政负担，也采取各种措施鼓励企业发展加工贸易。退税政策的调整使国产料件相对于免税进口料件的优势减弱，加工贸易企业也更倾向于使用进口料件，加工贸易出口对进口的依赖和程度提升很快。 这必然使外贸对国内产业的促进作用大为减弱，国内产业链条不能因出口增长而深化和升级，大大降低了经济增长的质量。 另外，新政策也削弱了地方招商引资的积极性。外资项目中出口型较多，地方分担25%超基数退税政策影响着地方招商引资的积极性，成为制约招商引资的又一大不利因素，一些地方对新设出口型外资项目已表现出谨慎或不欢迎态度，甚至出现了拒绝注册的情形。 而这种种现象的背后，是地方财政对出口退税的不堪重负。 《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》规定中央与地方按75 : 25的比例分别负担新增出口退税，但又没有明确规定这里的地方是指省、市还是县，如果是省、市、县三级政府共同分担这25％，这三者之间又如何分担，《决定》也没有做出说明。对分到增量部分的25%如何处理，据商务部规财司最近完成的调查显示，各省的做法不尽相同，目前大体存在以下几种形式： 北京、天津、福建等地实行“统担统退”方式，即全部由省级财政统一负担，不涉及县市以下财政；一些省市采取“统担分退”，即各级财政分别退税，最后地方财政不足部分，由省级财政兜底；第三种方式是“分担统筹”。省、市、县各级财政按事先划分的比例分担，各自退各自的，财政的确困难的县，由省财政统筹解决，广东、上海、江苏、浙江等出口较多的地方采取了该方式。 这样一些出口快速增长而退税基数较小的市县开始感到财政吃紧。浙江2004年下半年出口额较大的市县，如绍兴、义乌、慈溪、余姚等15个市县，已连月出现当月增值税收不抵退现象。一些出口额大的市县资金调度十分紧张，出现不能退税的苗头。广东省揭阳市1—9月出口增长率同比高达49.6％，如果全年保持45％的出口增长率，退税负担将达到1.15亿元，占该市当年预计一般预算收入增量的162.4％，无法按时足额退税已成为可预见的事实。 新政策也对西部经济发展产生一些不利因素。一是西部地区本身财力有限，一些有出口退税企业的民族贫困地区的财政负担明显加重，出口增长越快，地方负担越重，使本来就捉襟见肘的县级财政又雪上加霜。另外，取消或降低部分资源性产品的出口退税，如原油、原木、铝、磷、钼、铜、炼焦煤、焦炭等等，很多都是西部地区极具竞争优势的产品，这对出口产品结构单一的西部外向型企业来说可谓是不小的考验。 现行的退税方案在处理地方与地方的关系上预见性不够，再度调整已是势在必然。 调整方案难有最优 显然，政府也已意识到出口退税政策必须再度调整。 在4月24日于重庆举行的一次会议上，商务部副部长马秀红透露，我国出口退税政策将有较大变化。商务部的意见，一是分担比例应该调整到一个合理的幅度；二是先从国库全额退给企业，再由中央财政和地方财政协调；三是退税率不能一刀切，要体现国家产业政策。 在3月9日的“两会”中外记者招待会上，财政部部长金人庆也明确表态：现在比较现实的做法是，实事求是地采取进一步的共同负担。我们准备在今年上半年，等3月份的外贸出口和出口退税数字出来以后要进一步研究，看地方政府能够承担的出口退税能力和它每年增值税的增长能力是否相适应，如果超过这个能力，将由中央政府财政来负担。 此前有消息透露，商务部、财政部和国税总局正酝酿制定相关管理措施确保“新账不欠”。解决的方案可能有两种：一是出口退税资金完全由省政府负担，然后再由省与省之间进行结算。这样比较方便，在操作上也比较可行，不过省之间的结算会有一定的时间滞后性。二是按照出口退税征税的环节，分生产地和出口地征税的比例来分配退税的25%，不过这并不具有实际的可操作性。 部分专家学者和地方政府官员也都提出了自己的解决方案。 全国人大代表、广东省政府副秘书长唐豪认为，最好的解决办法还是应该由中央财政全部负担，前提是将出口退税率再降低2.5个百分点。唐豪说：“出口企业还是很有潜力的，去年降了3个百分点就没有什么影响。另外，中国的企业也要提高竞争层次，不能完全靠价格战赢得国际市场。” 降低退税率可以缓解中央财政的压力，出口退税全部由中央负担可以消除谁出口多谁负担重的弊端以及由政策造成的市场割裂，促进全国地区之间合理分工，维护全国统一市场，促进外贸出口的持续增长。 但隆国强博士认为，调低退税率并不可行，因为出口退税政策是我国对外贸易的基本制度之一，不应该作为调节出口的手段，也不能理解为一项鼓励出口的政策，归根结底，出口退税是一个不歧视出口的政策，是根据国际惯例制定的，因为其他国家的产品出口是不含间接税（包括增值税、消费税等）的，如果没有出口退税措施，中国的产品在与第三国的贸易中就不平等了。解决目前弊端“最好的办法就是从根本上理顺分税制，增值税改为中央独享税种，仍由中央政府承担出口退税。为了不使地方财政遭受不应有的损失，可以将其他的分享税如企业所得税继续作为地方独享税，或者允许地方开征新税种，如遗产税等。” 另有人提出，可以借鉴法国、英国、印度、希腊等国成功经验，实施“免税采购”制度。即在“免、抵、退”管理基础上，出口企业大宗原材料（含产品）免税购进，使出口地抵、退金额大幅下调，出口地财政负担减少。这样一来不仅避免了出口地排斥外地原材料和商品，而且激励出口地加强退税管理，促进出口。同时，供货地由于不能征收销往出口地的产品的销项税金，财政收入减少，必然加大对“免税购进证明单”的审核力度，以相互合作，加强监管代替以邻为壑。 最终而言，解决出口退税和财政压力的矛盾还需治本——进行增值税改革。从长远来看，基于增值税的出口退税问题，最终要靠改革、完善增值税来解决。一是由生产型增值税向消费型增值税转变，生产型增值税使资本有机构成越高的企业税负越重，而对购置固定资产的进项税额给予抵扣可以鼓励技术、设备革新，消除“多征少退”。二是对劳务普遍征收，扩大增值税征收范围，严格控制优惠政策，消除“少征多退”。三是统一“来料加工”和“进料加工”的退税政策。我国目前对“来料加工”不退税，对“进料加工”退税。而实际进行“来料加工”时一般要使用国产辅助材料，此项进项税额得不到抵扣使企业更多使用外国进口材料，即“进料加工”，既损失了外汇，又限制了国产原材料的开发利用，所以必须对这两种加工贸易平衡退税政策。 正如人民币汇率问题首先是一个政治问题，其次才是一个经济问题一样，在我国，出口退税问题也首先是一个政治问题，其次才算是经济问题，需要包括政府、企业在内的各方智慧，也需要时间。FIC |
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